當(dāng)前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革重在完善機(jī)制，而不宜進(jìn)行顛覆性的模式調(diào)整，也不宜全面引入名義賬戶制度。
伴隨著中國的市場經(jīng)濟(jì)體制改革，中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也在整體上實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)的單位保障向社會保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變，形成了統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本模式。與此同時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也面臨著地區(qū)分割、人口老齡化、就業(yè)形式多樣化等帶來的新挑戰(zhàn)。面對新的形勢，中央政府于2013年啟動養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)工作，委托國內(nèi)外7家機(jī)構(gòu)，為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平和可持續(xù)發(fā)展建言獻(xiàn)策。
要想明確養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展方向，首先要準(zhǔn)確判斷當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨的困境和問題。筆者認(rèn)為，除了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行中出現(xiàn)的問題之外，民眾對于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不信任是最重要的外部環(huán)境。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革絕不能局限于對養(yǎng)老金機(jī)制本身的研究和分析，而要從養(yǎng)老金改革措施與民眾接受程度之間的關(guān)系入手。只有重建和穩(wěn)定民眾對養(yǎng)老金制度的信心，大家才會積極參與這個(gè)制度，有了信心的可持續(xù)，才能有制度的可持續(xù)。基于以上判斷，我認(rèn)為，當(dāng)前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革重在完善機(jī)制，而不宜進(jìn)行顛覆性的模式調(diào)整，也不宜全面引入名義賬戶制度。
其一，模式調(diào)整會動搖國民信心。正如上文所分析的，民眾對養(yǎng)老金制度的不信任是當(dāng)前養(yǎng)老金制度面臨的最大危機(jī)。在這樣的特殊背景下，如果再進(jìn)行重大的制度模式調(diào)整，即便從理論上具有激勵(lì)性，但這種理論上的激勵(lì)性未必能夠轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖妼?shí)際的積極參保繳費(fèi)行為，反而容易增加民眾對養(yǎng)老金制度的疑慮。一旦老百姓不信任這個(gè)制度，那么再有所謂理論基礎(chǔ)和激勵(lì)功能的制度設(shè)計(jì)都只能是空中樓閣。
其二，當(dāng)前制度的個(gè)人賬戶部分已經(jīng)具有名義賬戶的特征。目前我國的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)采取了社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式。其中的個(gè)人賬戶在設(shè)計(jì)之初是借鑒新加坡和智利的模式，進(jìn)行實(shí)賬積累。但在運(yùn)行過程中，受到轉(zhuǎn)制成本以及上世紀(jì)90年代的亞洲金融危機(jī)及其對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的影響，個(gè)人賬戶長期空賬運(yùn)行，部分地區(qū)做實(shí)個(gè)人賬戶的試點(diǎn)也無果而終。這里要強(qiáng)調(diào)的是，個(gè)人賬戶是空還是實(shí)，并不影響目前參保人的實(shí)際養(yǎng)老金水平。個(gè)人賬戶規(guī)模越大，意味著個(gè)人對自己養(yǎng)老承擔(dān)的責(zé)任越大；反之，制度的互助共濟(jì)性和社會性就越強(qiáng)。當(dāng)前各地的空賬實(shí)質(zhì)上就是所謂的名義賬戶，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了個(gè)人責(zé)任與公共責(zé)任的分擔(dān)。因此，完全沒有必要把社會統(tǒng)籌的部分也轉(zhuǎn)變成名義賬戶。
其三，名義賬戶難以從根本上解決人口老齡化帶來的挑戰(zhàn)。名義賬戶在財(cái)務(wù)上采取現(xiàn)收現(xiàn)付的模式，也就是說，雖然從記賬權(quán)益上看，繳費(fèi)記錄在了個(gè)人賬戶上，但從總體上看，資金仍然是來源于繳費(fèi)的年輕人，支付給退休的老人。因此，人口老齡化對現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金制度帶來的挑戰(zhàn)是名義賬戶制度同樣無法回避的。繳費(fèi)者的繳費(fèi)率、退休者的替代率以及繳費(fèi)者與退休者的贍養(yǎng)比，仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制度下相互平衡的三個(gè)因素。瑞典等國家實(shí)行的名義賬戶制度，在維持繳費(fèi)率不變的情況下，伴隨著人口老齡化趨勢的不斷加深，其結(jié)果只能是替代率的下降，即退休人員養(yǎng)老金水平的下降。這在目前的改革環(huán)境下顯然是無法被參保人所接受的。
其四，名義賬戶制帶來城鄉(xiāng)制度銜接的困境。城鎮(zhèn)化和由此帶來的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革必須應(yīng)對的基本趨勢。2014年，原先獨(dú)立運(yùn)行的城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并實(shí)施，提高了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的程度。目前，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也有了轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，但前提是這兩個(gè)制度都遵循統(tǒng)賬結(jié)合的基本模式，且城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的個(gè)人賬戶是實(shí)賬而非空賬。因此，如果城鎮(zhèn)職工的制度采取完全的名義賬戶制，就會給城鄉(xiāng)制度銜接帶來問題。
綜上所述，當(dāng)前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革需要有更宏觀的視野，尤其要考慮制度變革的環(huán)境和民眾的態(tài)度，保持制度模式的相對穩(wěn)定性。在此基礎(chǔ)上，通過加強(qiáng)稽核、做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)，盡快實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，建立更加合理的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制等方式來實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平與可持續(xù)發(fā)展。
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